Все дороги ведут в Пекин

Стремительный рывок китайской экономики в будущее имеет различные измерения. К их числу относятся и впечатляющие достижения КНР в создании за короткий срок огромного по масштабам и передового по техническому уровню дорожного хозяйства.

В настоящее время по протяженности автодорог Китай находится на одном из первых мест в мире, а по длине скоростных дорог – на первом, обойдя даже США.

В течение трех десятилетий после образования КНР, развиваясь в рамках централизованной плановой системы, транспорт страны, как и вся ее экономика, пребывал в весьма архаичном состоянии.

С переходом к политике рыночных реформ и открытости внешнему миру ситуация круто изменилась. Темпы роста китайской экономики пошли резко вверх. В этих условиях автомобильный транспорт приобрел стратегическое значение, а дорожное строительство, все больше опираясь на рыночные стимулы и механизмы, заметно ускорилось.

Ключевым фактором активизации дорожного строительства явилась его децентрализация. Начиная с 1980 г., ассигнования центрального бюджета на строительство дорог были переведены на возвратную и платную основу, а обслуживание и погашение этого долга возложены на местные органы власти. Для расширения источников финансирования дорожного строительства были введены новые платежи и сборы. В их числе дополнительный сбор (позже превращенный в налог) за приобретение автомобиля в размере 10% от его стоимости.

Планы и проекты

В 1988 г. в Китае был построен первый участок скоростной автодороги длиной в 23 км, после чего страна приступила к реализации масштабной программы строительства скоростных автотрасс. Автомобильные дороги классифицируются в Китае по административному признаку и управлению (национальные, провинциальные, уездные, волостные, деревенские, особого назначения) либо по техническим характеристикам. Скоростные магистрали (ширина – 28 м) имеют пропускную способность в 100–120 тыс. автомобилей в день, автодороги I класса (25,5 м) – 10–25 тыс., II класса (12 м) – 5–15 тыс., III класса (8,5 м) – 2–8 тыс. и IV класса (7 м) – менее 2 тыс. автомобилей.

В 1992 г. Госсовет КНР выпустил Национальную программу развития дорожной сети, предусматривавшую строительство пяти «вертикальных» (север-юг) и семи «горизонтальных» (восток-запад) скоростных автомагистралей протяженностью в 35 тыс. км, призванных соединить Пекин и Шанхай со всеми провинциальными центрами и обеспечить дорожным сообщением в общей сложности 200 городов («Программа 5–7»). Технические требования к этим дорогам разрабатывались с учетом стандартов Национальной системы межштатных автомагистралей США, технологии строительства были заимствованы из опыта США, стран Европы и Японии.

В 1997 г. был принят Закон КНР «О дорогах». Регламентируя возможность взимания платы за проезд и, соответственно, строительства платных автодорог, положения закона существенно расширили и диверсифицировали финансовый инструментарий дорожного строительства, включая банковский кредит, выпуск ценных бумаг и т.д.

Все это позволило решить проблему нехватки средств и способствовало досрочному выполнению «Программы 5–7», на смену которой в 2005 г. пришла Национальная программа развития сети магистральных дорог (или «Программа 7–-9–18»). В соответствии с ней к концу 2020 г. протяженность скоростной автотранспортной сети должна была достичь 85 тыс. км в результате сооружения 7 радиальных, расходящихся от Пекина, линий, 9 линий с направлением «север-юг», 18 линий «восток-запад»; 5 кольцевых и более 30 соединительных дорог. Целью всего этого являлось соединение автодорожным сообщением столицы страны, всех провинциальных центров, а также крупных и средних городов с населением свыше 200 тыс. человек. Этот план был выполнен в 2011 г. – на 9 лет раньше установленного срока.

В 2013 г. был принят новый «План развития национальных автотрасс», в соответствии с которым к 2030 г. общая протяженность национальных магистралей должна составить уже 400 тыс. км, включая 118 тыс. км скоростных дорог.

Руководство и контроль

Организация автодорожного строительства построена по принципу «Единое руководство и многоуровневое управление». Государственная стратегия и планы развития дорожной сети, а также конкретные проекты строительства национальных автотрасс утверждаются Госсоветом КНР по представлению Министерства транспорта, которое в свою очередь отвечает за разработку, осуществление и контроль за реализацией этой стратегии, а равно и за технико-экономическое обоснование проектов строительства национальных автодорог.

Транспортные управления провинций, автономных районов и городов центрального подчинения отвечают за проектирование и подготовку технико-экономических обоснований для провинциальных дорог, а также за строительство и содержание как провинциальных, так и национальных автомагистралей на своей территории. Аналогичные функции возложены на транспортные отделы муниципалитетов, уездных и волостных органов власти.

Для осуществления дорожных проектов правительства провинций сформировали подконтрольные им группы государственных компаний. Аналогичные строительные команды меньшего масштаба созданы в муниципалитетах и уездах. Работая на коммерческой основе, предприятия, подконтрольные провинциальным органам власти, как правило, группируются в корпорации, действующие в виде публичных акционерных компаний. Через бизнес-структуры, подчиненные местным транспортным управлениям, провинциальные правительства держат свыше 40% совокупного акционерного капитала этих корпораций. Еще более 20% контролируется одним из крупнейших государственных предприятий Китая – Сhina Merchants Group. Прочие акционеры представлены страховыми компаниями и фондами управления активами, среди которых такие международные инвесторы, как J.P. Morgan Chase & Co (США), HSBC Halbis Partners Ltd (Великобритания), UBS AG (Швейцария), Sumitomo Mitsui Asset Management Ltd (Япония) и пр.

Эти корпорации планируют, организуют, направляют и координируют деятельность дочерних и зависимых компаний, используя их в качестве специализированных субподрядчиков. В числе последних можно найти и небольшие частные «дочки» государственных предприятий. В настоящее время насчитывается около 1 тыс. таких строительных организаций и 400 проектных институтов, в которых занято около 2,2 млн человек. Из них около 500 фирм допущены к строительству скоростных дорог и дорог I класса.

Откуда деньги

Финансирование строительства, реконструкции и содержания дорог осуществляется за счет различных источников. Ассигнования центрального бюджета обеспечивают до 20% дорожных инвестиций. С этой целью используются, в частности, поступления налога на приобретение автотранспорта и акциза на моторное топливо, а также средства от размещения под гарантии центрального правительства целевых облигационных займов, обслуживаемых и погашаемых властями провинций. Важным источником финансирования являются банковские кредиты (35–40% общей суммы инвестиций).

Еще около 30–35% инвестиций аккумулируется на уровне правительств провинций и муниципалитетов. С этой целью используются средства местных бюджетов, а также средства подконтрольных автодорожных корпораций и других государственных бизнес-структур.

Оставшиеся 5–7% приходятся на долю коллективных капиталовложений, а также частных (в т.ч. иностранных) инвестиций, направляемых главным образом на строительство платных дорог, а также на реконструкцию дорожной сети в прибрежных провинциях на юго-востоке страны. Таким образом, в той или иной форме государство обеспечивает 93–95% затрат на дорожное строительство, львиную долю которых составляют внебюджетные средства, самостоятельно привлекаемые на провинциальном и ином местном уровне.

Статистика свидетельствует о быстром росте инвестиций в дорожное строительство. В 2016 г. дорожные инвестиции составили 1,78 трлн юаней против 540 млрд юаней в 2005 г. Отсюда стремительное развитие автотранспортной сети КНР.

Первые в мире

Общая протяженность автомобильных дорог в 2016 г. составила почти 5 млн км против 890 тыс. км в 1978 г. Особенно быстро развиваются скоростные автодороги высшего класса, инвестиции в которые составляют 22–25% всех капиталовложений в автодорожное строительство. Начиная с 2000 г., протяженность скоростных дорог увеличивается в среднем на 20% ежегодно, в 2017 г. составила около 140 тыс. км. По этому показателю Китай еще в 2013 г. обогнал США, выйдя на первое место в мире. Плотность дорожной сети за последние 20 лет увеличилась в четыре с лишним раза. Ни одной стране мира не удавалось за столь короткое время добиться аналогичного по темпам и качеству расширения автодорожной сети.

Все автомобильные дороги в КНР находятся в собственности государства. В основном по ним можно передвигаться бесплатно, платные дороги составляют лишь 3,7% общей протяженности автодорожной сети. К категории платных относятся практически все скоростные магистрали, около половины дорог I класса, а также некоторая часть дорог II класса. Далеко не все они имеют бесплатную альтернативу.

Право на взимание платы за проезд возникает, если дорога построена не только на бюджетные средства и при этом удовлетворяет необходимым техническим требованиям. В соответствии с законодательством китайские платные дороги подразделяются на два вида: государственные и коммерческие. К разряду государственных относится большинство платных дорог Китая. Это дороги, построенные местными властями выше уездного уровня с привлечением банковских кредитов или иного долевого финансирования от компаний и физических лиц. Операторами таких дорог являются дорожные управления провинций и муниципалитетов, а взимание дорожной платы имеет целью не извлечение прибыли, а возврат заемного финансирования и содержание дороги.

Коммерческими считаются дороги, построенные автодорожными корпорациями-подрядчиками за счет собственных и заемных средств. Строительство таких дорог осуществляется на основе государственно-частного партнерства в форме концессионных соглашений типа ВОТ (Build – Operate – Transfer), в рамках которых концессионер (автодорожная корпорация) осуществляет строительство и эксплуатацию дороги и после истечения определенного срока передает ее государству. К коммерческим отнесены и те государственные дороги, которые были переданы в управление автодорожным корпорациям с предоставлением последним права сбора платежей за проезд.

Нормативная длительность периода взимания платы регулируется Госсоветом КНР и в настоящее время составляет не более 15 лет для государственных и не более 25 лет для коммерческих дорог.

Для государственных дорог размер платы за проезд должен обеспечивать погашение кредитов, привлеченных для их строительства, для коммерческих – полную окупаемость капитальных затрат с получением инвестором «разумной прибыли». Таким образом, проезд по государственной дороге, как правило, обходится дешевле, чем по коммерческой.

Трудности роста

Безостановочное развитие автодорожной сети сопровождается и определенными проблемами. Так, стоимость проезда по платным дорогам Китая является одной из самых высоких в мире и составляет для легкового транспорта в среднем около 0,5 юаня (0,08 долл.) за километр пути. В этих условиях дорожная плата достигает 30–40% транспортных расходов владельцев автомобилей. Впрочем, в городах проезд по высококлассным магистралям бесплатный.

Серьезные вопросы возникают и в связи с накоплением операторами дорожных концессий огромной кредитной задолженности. В 2015 г. ее размеры достигли 4,45 трлн юаней. Не удивительно, что почти 80% расходов автодорожных корпораций составляют платежи по кредитам и лишь 6,7% тратится на содержание дорог. Общее отставание в обслуживании автодорог ежегодно составляет 150–200 млрд юаней. В этих условиях на текущий ремонт и обслуживание большинства дорог не хватает средств.

Наконец, доминирующая роль государства в дорожном строительстве сопряжена с широким распространением коррупции. Ведь, несмотря на формальное соблюдение предписываемых законом конкурсных процедур, руководители провинциальных управлений транспорта имеют возможность практически бесконтрольно присуждать контракты на строительство автодорог по своему усмотрению. Несмотря на суровые наказания взяточникам, соблазн «высокоскоростного» обогащения слишком велик.

Любовь НОВОСЕЛОВА, д.э.н., главный научный сотрудник Института Дальнего Востока РАН

Общая протяженность автомобильных дорог в КНР в 2016 г. составила почти 5 млн км против 890 тыс. км в 1978 г. Протяженность скоростных дорог увеличивается в среднем на 20% ежегодно и в 2017 г. составила около 140 тыс. км. По этому показателю Китай еще в 2013 г. обогнал США, выйдя на первое место в мире.

В 2013 г. был принят «План развития национальных автотрасс». В числе основных задач этого плана – общая рационализация автодорожного сообщения в масштабах всей страны с акцентом на развитие современных скоростных магистралей в экономически менее развитых районах Западного Китая, значение которых существенно возросло с выдвижением инициативы создания нового Шелкового пути.

В 1988 г. в Китае был построен первый участок скоростной автодороги длиной в 23 км, после чего страна приступила к реализации масштабной программы строительства скоростных автотрасс.

Статистика показывает быстрый рост инвестиций в дорожное строительство. В 2016 г. они составили 1,78 трлн юаней против 540 млрд юаней в 2005 г.

В той или иной форме государство обеспечивает 93–95% затрат на дорожное строительство, львиную долю которых составляют внебюджетные средства

Плотность дорожной сети за последние 20 лет увеличилась в 4 с лишним раза. Ни одной стране не удавалось так быстро добиться аналогичного по темпам и качеству роста дорожной сети
Общее отставание в обслуживании автодорог ежегодно составляет 150–200 млрд юаней. На текущий ремонт и обслуживание большинства дорог не хватает средств

Развитие автодорожной сети КНР (тыс. км)

Источники: Financing Road Construction and Maintenance after the Fuel Tax Reform. Asian Development Bank. Manila. 2012, p. 4; Чжунго тунцзи няньцзянь 2013. Пекин. 2013, табл. 16-4; Чжунго тунцзи няньцзянь 2016. Пекин. 2016, табл. 16-4.