Налоги как самоценность

Налоговая политика непосредственно влияет на состояние делового климата в стране и конкурентоспособность национального бизнеса. Возможна ли идеальная налоговая система, создающая оптимальные условия для экономического роста?

На протяжении последних лет основным принципом налоговой политики в России было сохранение неизменных налоговых условий (ставок основных налогов), совершенствование структуры и администрирования отдельных налогов, а также автоматизация налогового администрирования в целом. В результате в рейтинге Всемирного банка Doing Business за 10 лет, с 2009 по 2018 г., по показателю «Налоги» Россия поднялась со 134 на 53 место.

В докладе «Перспективы налоговой политики. Существует ли “идеальная налоговая система” для России?», подготовленном РАНХиГС и представленном на Гайдаровском форуме в этом году, утверждается, что российская налоговая система в значительной степени отвечает критериям «оптимальной налоговой системы». Вместе с тем, говорится в докладе, существует устойчивый набор мифов по поводу российских налогов, вызывающих бурные дискуссии как в бизнес-сообществе, так и при разработке и обсуждении бюджетных законов.

Российская налоговая система была сформирована в начале 2000-х гг. в условиях окончания трансформационного экономического спада. Она начала действовать еще до того, как экономика страны испытала как позитивные, так и негативные шоки, связанные и с активным ростом в начале 2000-х, и с последующими кризисами. Как показал дальнейший опыт, налоговая система оказалась устойчива ко всем произошедшим встряскам с точки зрения выполнения поставленных перед ней задач.

Это позволяет утверждать, по мнению авторов доклада, что одним из важнейших качеств российской налоговой системы является ее устойчивость, проверенная временем.

Основные принципы, заложенные разработчиками в налоговую систему, базировались на теоретических представлениях об оптимальной системе и действующей российской практике в условиях реальной структуры российской экономики. Это означало, что значительная часть налоговых доходов российского бюджета формируется фактически не через налоги, а изымается через налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортные пошлины, то есть фактически является природной рентой. Относительно низка в общих поступлениях доля прямых налогов, а основной составляющей, особенно в федеральном бюджете, являются косвенные налоги. Еще одной особенностью российской налоговой системы стало введение плоской шкалы подоходного налога. В этом Россия выступила примером для многих других стран.

В целом за годы действия нынешней налоговой системы она обеспечивала адекватный государственным обязательствам уровень доходов бюджета. По оценке авторов доклада, налоговые поступления составляют в среднем порядка 35% всех доходов бюджета. Это позволяло держать дефицит бюджета, даже в самые острые кризисные периоды, на уровне не более 3-4% ВВП, что, по их мнению, является достаточно хорошим показателем, характеризующим устойчивость и адекватность налоговой системы.

Несмотря на отмеченные позитивные качества действующей в России налоговой системы, в экспертных кругах и бизнес-среде уже на протяжении более 15 лет ведутся дискуссии о том, в каких направлениях она может быть улучшена.

Важнейшим практическим вопросом является, в какой степени налоговая система влияет на деловую и инвестиционную активность или насколько велика налоговая нагрузка на экономику и на бизнес. Существует мнение, что в российской экономике эта нагрузка чрезмерна. Этот показатель фигурирует в основных направлениях налоговой политики, составляемых Минфином, в виде доли налоговых изъятий из ВВП. Однако для сравнения с другими странами, по мнению авторов доклада, необходимо использовать специальные методики, обеспечивающие сопоставимость данных. Это условие реализовано в расчетах Центра налогообложения бизнеса Оксфордского университета. Показатели данного исследования свидетельствуют о том, что Россия по сравнению со странами ОЭСР имеет низкий уровень налогообложения. Так, в 2017 г. средняя эффективная налоговая ставка в России составила 16,7%, а в среднем по ОЭСР она была равна 21,6%. Предельная эффективная ставка налога в России достигла 7,9%, а в странах ОЭСР – 13,9%.

Таким образом, данные расчетов, проведенных для 48 стран ОЭСР и БРИКС, позволяют, по мнению авторов доклада, сделать вывод, что налоговые условия для реализации инвестиционных проектов в экономике России как минимум не хуже, чем в большинстве стран общего списка. Вместе с тем приведенные показатели относятся к реализации, в первую очередь, проектов вне нефтегазовой сферы. Для этого сектора необходимо учитывать значительно большее количество налогов и использовать другие правила налогообложения.

К теме о налоговой нагрузке, конечно, близки дискуссии об НДС. В отношении этого налога существуют два вопроса: насколько полно он собирается и является ли он налогом, который угнетает высокотехнологические отрасли.

В последние годы собираемость НДС в России растет, прежде всего, в связи с совершенствованием администрирования и выявлением незаконных схем налоговой оптимизации, связанных, в частности, с возмещением этого налога. В настоящее время НДС в России собирается на более высоком уровне, чем в странах, сопоставимых по уровню ВВП на душу населения. Можно ожидать и дальнейшего повышения уровня собираемости НДС в связи с мерами, направленными на «обеление» экономики в целом и информатизацией сбора НДС.

Относительно влияния НДС на экономическое положение компаний надо иметь в виду, что степень налоговой нагрузки зависит от структуры добавленной стоимости у производителя и от степени присутствия элемента природной ренты в добавленной стоимости. По мнению авторов доклада, бремя НДС в большей степени несут компании, работающие в реальном секторе, которые используют устаревшие трудоинтенсивные технологии, и в меньшей степени – высокотехнологичные и модернизированные предприятия.

Одной из распространенных точек зрения является то, что экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, действующие в России, должны обеспечить низкие цены на энергоресурсы на внутреннем рынке, и это должно быть одной из задач налоговой системы.

В противоположность этому мнению в докладе утверждается, что экспортные пошлины скорее вызывают искажения на внутреннем рынке, поскольку нефтепереработка в России является убыточной отраслью. Экспортные пошлины поддерживают не внутреннего потребителя, а неэффективных собственников, поэтому необходимо скорейшее проведение налогового маневра. В этой связи принятая реформа налогообложения нефтяной отрасли, предполагающая отмену до 2024 г. экспортных пошлин, с точки зрения общего повышения эффективности экономики, безусловно, будет иметь положительный эффект.

Вместе с тем предполагаемое повышение НДПИ после отмены экспортных пошлин не позволит, по мнению авторов доклада, изымать столько же средств в бюджет, определенная их часть будет оставаться у компаний. В ходе налоговой реформы в отрасли более эффективным, с точки зрения рыночного регулирования, было бы решение о снижении акцизов и изменении источников финансирования дорожных фондов, чем прямое административное регулирование цен на нефтепродукты и их заморозка.

Еще один вопрос, который часто поднимается и активно обсуждается в экспертном сообществе: должны ли налоговая система и налогообложение доходов физических лиц быть прогрессивными. С одной стороны, экономическая теория говорит, что прогрессивный подоходный налог является более эффективным и позволяет устранить многие диспропорции, существующие в экономике и в социальной сфере. Но применительно к России, в которой преобладающая часть населения получает основную массу облагаемых заработных плат, прогрессивная шкала, по мнению авторов доклада, на текущем этапе развития вряд ли необходима. Только 5% налогоплательщиков в России получают доходы, достаточно высокие, чтобы к ним можно было применять повышенную ставку налогообложения. Между тем переход к плоской шкале НДФЛ в 2003 г. позволил увеличить поступления по налогу и вывести часть зарплат из тени. Кроме того, учитывая налогообложение других видов активов, а также структуру имеющихся вычетов и льгот, с экономической точки зрения переход к прогрессивной шкале может иметь на данный момент скорее отрицательные последствия. Сохранение в среднесрочном периоде плоской ставки на уровне 13% даст больший экономический результат и эффективнее с точки зрения администрирования, утверждают авторы доклада.

Существенный вопрос относительно налоговой системы, который постоянно дискутируется, связан с устройством нашего государства как федеративного. Действующая налоговая система предусматривает зачисление более половины налоговых поступлений в федеральный бюджет в ущерб региональным. В результате вертикальные бюджеты оказываются не сбалансированными. В ходе дискуссий предлагается так изменить налоговую систему, чтобы эта сбалансированность была достигнута.

Отвечая на эти предложения, авторы доклада утверждают, что, учитывая структуру и географическое распределение экономической активности по территории России, предложить какое-то изменение действующей налоговой системы, налоговых ставок или закрепления отдельных налогов для того, чтобы обеспечить сбалансированность региональных бюджетов, фактически невозможно.

В качестве примера в докладе приводятся расчеты по перераспределению части поступлений по НДС на основе подушевого принципа по регионам, рассматривается также возможность введения налога с продаж. Это могло бы позволить в некоторой степени обеспечить выравнивание доходов между регионами и достигнуть их перераспределения. Но это выравнивание, как утверждается в докладе, ничуть не более эффективно, чем распределение через существующую систему субсидий и дотаций. Поэтому делается вывод о том, что существующая система межбюджетных отношений вполне решает задачу наполнения бюджетов.

Основным итогом доклада можно считать вывод о том, что действующая налоговая система имеет институциональную самоценность и создает необходимые условия для ведения бизнеса в России. По мнению авторов, по крайней мере в среднесрочном периоде (до 2025 г.) целесообразно сохранение основных параметров налоговой политики в неизменном виде. В это время, безусловно, допустима «тонкая настройка» по каждому из налогов, но возможность пересмотра основных параметров налоговой системы и конструкции основных налогов целесообразно рассматривать лишь в долгосрочной перспективе.

Материал подготовлен по данным доклада РАНХиГС «Перспективы налоговой политики. Существует ли “идеальная налоговая система” для России?»

БиВ

В рейтинге Всемирного банка Doing Business за 10 лет, с 2009 по 2018 г., по показателю «Налоги» Россия поднялась со 134 на 53 место

Одним из важнейших качеств российской налоговой системы является ее устойчивость, проверенная временем

НДС в России собирается на более высоком уровне, чем в странах, сопоставимых по уровню ВВП на душу населения

Важнейшим практическим вопросом является то, в какой степени налоговая система влияет на деловую и инвестиционную активность

Экспортные пошлины на нефть вызывают искажения на внутреннем рынке, поскольку нефтепереработка в России является убыточной отраслью. Они поддерживают не внутреннего потребителя, а неэффективных собственников. Внутренняя цена на нефть в России ниже среднеевропейской примерно на 40%, в то время как российские цены на нефтепродукты ниже цен в ЕС только примерно на 15%.

С экономической точки зрения переход к прогрессивной шкале налогообложения может иметь на данный момент скорее отрицательные последствия. Только 5% налогоплательщиков в России получают доходы достаточно высокие, чтобы к ним можно было применять повышенную ставку налогов.

С 2010 по 2018 г. средневзвешенная ставка применяемого импортного тарифа в России снизилась с 12,4 до 4,8%, в том числе на сельскохозяйственную продукцию – с 32,1 до 13,8%, на промышленные товары – с 11,0 до 4,2%. Доля импортных пошлин в российском ВВП изменилась с 1,3% в 2006 г. до 0,6% в 2017 г.

Доходы консолидированного бюджета по видам налогов в 2017 г. (трлн руб.)

Страховые взносы на ОСС             5,8 (25%)

НДПИ                        4,2 (18%)

Налог на прибыль    3,3 (14%)

НДФЛ            3,3 (14%)

НДС               3,1 (14%)

Акцизы          1,6 (7%)

Имущественные налоги      1,2 (5%)

Другие налоги           0,7 (3%)

Распределение доходов бюджета по уровням бюджетной системы в 2016 г. (%)